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【研究】新時代視角下浙江改革再審視:制度變遷與路徑選擇

內容摘要:改革作為促進生產力發展的必由之路,是對舊的生產關系和上層建筑進行局部或根本性的調整,是推動社會發展的強大動力。改革的核心問題是政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系問題,從一定程度上而言,是政府自身定位和轉型的問題。站在歷史新方位,回顧浙江40年來改革的制度變遷,深刻剖析現階段改革過程中面臨的瓶頸和存在的突出問題,探究在重點領域和關鍵環節改革的長效內生動力機制,對于為“中國的明天”提供更多的浙江經驗和浙江素材,無疑具有普遍的現實意義。
關鍵詞:浙江改革  內生動力  制度變遷  路徑選擇
   

    浙江是改革開放先行地,也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發地和忠實踐行地。浙江省第十四次黨代會提出,以“兩個高水平”的優異成績,譜寫實現“兩個一百年”奮斗目標在浙江的嶄新篇章。要求突出改革強省,增創體制機制新優勢。改革是浙江未來發展的最大紅利,浙江發展戰略目標能否實現,很大程度上取決于重點領域和關鍵環節的改革能否取得重大突破。因此,在新的歷史階段下,浙江必須厘清改革背后的內在邏輯,遵循發展大勢,立足長遠科學謀劃改革路徑,破解發展中的深層次障礙和矛盾,努力在推進治理體系和治理能力現代化上繼續走在前列,為“中國的明天”提供更多的浙江經驗和浙江素材。

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    鑒史資治,溫故知新。任何時代的制度考量都是建立在歷史與邏輯統一這一基礎上的。考察浙江40年來波瀾壯闊的改革歷程,把改革過程中的諸多實踐和經驗在宏觀層面進行階段性的系統把握,對于浙江在新的歷史階段下當好新時代全面深化改革的排頭兵是很有必要的。
    浙江經濟社會改革發展的過程,大致可以劃分為以下四個時期:
    (一)漸進式“增量改革”的雙軌制發展階段(1978年—20世紀90年代初)1978年12月18日召開的中共中央第十一屆三中全會,拉開了中國改革開放的帷幕,同時也標志著浙江改革的正式開啟。傳統農業部門作為重工業優先發展戰略下“最計劃外”的部分,無疑成為了漸進式“增量改革”的邏輯起點。特別是在1982年8月浙江省委召開全省農村工作會議后,完善后的家庭聯產承包責任制在全省范圍內得到普遍發展,農業生產效益得到了大幅提升。更為重要的是,該制度通過對農村土地產權的創新所解放和發展的社會生產力,以及由此所帶來各種商品和要素市場的發育,為后來浙江民營經濟的蓬勃發展,特別是鄉鎮企業的崛起奠定了堅實而有效的基礎。
    在這段時期內,盡管浙江民間已有強烈的市場化傾向,但在當時的政治環境下,浙江地方政府還沒有完全公開地站出來支持自發的市場行為,僅僅是采取了消極或者某種程度上說“視而不見”的默認和放任態度。由此也不難判斷,這個時期浙江推行的各種改革嘗試,實質上是一個制度醞釀產生的過程。更多的只是局限于體制外創新主體在當時體制夾縫中的“制度再生”,而不是真正意義上“政府——社會(市場)”層面舊有體制的替代,政府層面的制度供給也未正式形成。但不可否認,這種既有市場經濟成分又有計劃經濟同時存在的雙重體制,是當時歷史條件下最優的制度安排,同時也是改革阻力最小的一種制度安排。
    (二)整體性改革的全面突破發展階段(1992年—2002年)1992年初鄧小平的南方談話及半年多后召開的中共十四大,點燃和激活了全社會的創業創新熱情,浙江的改革同全國其他省份一樣隨即進入了新的歷史階段。這一階段,隨著思想的不斷解放和政策的不斷寬松,浙江開始以積極的態度發展市場經濟,市場體系建設成效顯著,生產資料市場逐漸擴大,初級金融市場開始興起,勞動力市場初步發展,全省掀起了興辦私營、個體企業的高潮。同時,伴隨體制改革的不斷深入,全省范圍內開展了大規模的鄉鎮集體企業“改制”行動,國有企業改革也取得了突破性的進展,浙江一大批國有企業通過轉換經營機制和產權制度改革成為了真正意義上的市場主體。在市場經濟快速擴張的新形勢下,浙江在政府自身改革方面也取得了很大進展,特別是在認真貫徹落實國家關于財稅、金融、外貿和國有企業五項改革措施的基礎上,率先開展了審批制度改革。在社會保障方面,也開始建立城鎮職工養老和醫療保險社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。
    可以看出,與改革啟動初期的增量改革不同,市場化改革相對領先的浙江,在此階段不僅僅局限于包括國有部門和所有制結構調整在內的市場經濟領域的改革,更是往橫向改革路徑所涉及的政府治理、社會治理、文化治理、環境治理等方面進行邊際創新,著重解決政府與市場、政府與社會關系的失衡問題。可以這樣說,在此期間浙江之所以能夠先于其他地方在經濟社會上發展,其中最重要的一個影響因素就是得益于浙江各級政府通過橫向和縱向上的整體性改革,激活“全體主體主動性變革”,為前一階段過渡性制度安排的替換提供了有效的制度供給。
    (三)“八八戰略”指引下的全方位改革加速階段(2003年—2016年)經過前兩個階段的改革實踐,全省范圍內商品短缺和供應緊張現象基本消除,市場供給關系實現了歷史性轉變。2002年11月8日,黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標。次年,浙江省委十一屆四次全體(擴大)會議提出了面向未來發展的“八八戰略”決定,即進一步發揮和推進包括體制機制、區位、塊狀特色產業、城鄉協調發展、生態、山海資源、環境、人文八個方面在內的優勢和舉措。由此,也意味著浙江的改革進入了全方位的加速階段,改革的廣度和深度都有新的拓展。特別是在行政審批制度改革的縱向推進上,全省開展推行“四張清單一張網”制度;在統籌城鄉醫療衛生、教育、基礎設施、公共服務、戶籍管理等方面,邁出了實質步伐;在要素資源市場化配置改革上,全省對土地、水、電、成品油、公有林等政府掌握的(公共)資源,建立起了能夠反映資源稀缺程度和市場供求關系的價格形成機制;在公共財政體制改革上,提高了公共財政對事關民生改善和社會和諧領域的財政支出比重。
    在此期間,浙江的市場發展相對成熟,并已經通過前期的制度創新成功地實現了從傳統農業社會向現代工業社會的過渡。然而,在這個階段,浙江作為改革先發地區率先啟動的市場優勢已不復存在。從諸多改革舉措可以看出,為適應市場發展的新要求,浙江加大了自身改革的力度,把政府改革作為實現政府與市場在新時期有效合作的關鍵。也不難發現,這一階段浙江改革的路徑不是單純從私有化的產權改革出發,而是從政府職能轉變、機構改革、審批制度改革、效能建設、要素市場配置等交易結構環節入手,以降低政策性負擔,優化市場外部環境。在發揮政府主導作用的同時,積極引入民間和市場的力量,共同構筑起改革創新的制度網絡。
    (四)新時代超邊際改革的現代化創新發展階段(2017年至今)2017年10月,黨的十九大報告提出了“中國特色社會主義進入新時代”的新論斷,社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。同年召開的浙江省第十四次黨代會提出了通過建設“富強浙江、法治浙江、文化浙江、平安浙江、美麗浙江、清廉浙江”,高水平全面建成小康社會、高水平推進社會主義現代化建設新的發展目標。2017年,浙江人均GDP達到13634美元,已邁入高收入經濟體1.26萬美元的門檻;全省三次產業結構已由工業為主體轉變為服務業為主體,實現了產業結構的高級化;全省城市化率達到68%,全域城市化的特征開始呈現。以上種種跡象表明,浙江已進入了全新的歷史發展階段,正向著“現代化發達階段”邁進 。
    但同時也應看到,在新的歷史條件下,浙江的改革已到了克難攻堅的關鍵期,正如浙江省第十四次黨代會提出的,浙江要以“‘最多跑一次’改革為突破口……在經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各個領域,謀劃實施一批群眾最期盼、發展最急需的重大改革舉措,以改革再創民營經濟新優勢,以改革加強社會治理,以改革優化發展環境,以改革惠及更多人民”。由此可見,在這全新發展階段,浙江需要在制度結構上做出更加深刻的變革,突破傳統意義上簡單的量變,進行撬動各領域聯動式改革的超邊際改革。

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    從歷史發展的角度看,如果說制度的邊際創新是社會演化與轉型的基本規律的話,浙江過去40年得以快速發展,關鍵就在于她符合歷史發展的客觀規律,用實事求是的科學眼光理解和分析當時所處的形勢,不斷通過制度創新,大膽嘗試,及時糾偏,從根本上為經濟社會發展提供適宜的制度環境,并利用市場機制優勢帶來在技術創新和管理層面水平的提高。
    然而,制度因素既有促進作用,也有阻礙作用,舊的問題解決了,新的問題又會產生。初始的體制選擇會提供強化現存體制的刺激和慣性,形成在現存體制中既得利益的壓力集團。浙江雖然通過市場優勢獲得了經濟的快速增長,但這種外在“模仿”造成的制度惰性,以及長期以來以GDP增長為導向的政府主導型發展模式固化所形成的強大體制慣性,越來越成為當下經濟社會發展的掣肘。總體而言,現階段的改革困境主要集中表現在以下四方面:
    一是改革合力不夠鞏固,原有激勵機制效力正逐步弱化。改革前期,由于經濟建設的偏好指向性,浙江各級地方政府基本默認了GDP這一經濟指標考核標準。現如今,人民群眾的對美好生活的需求也呈現出多層次多樣化的趨向,已不再是基礎性的物質滿足。因此,各級地方政府在承擔經濟增長的職能同時,還需解決社會公共服務以及經濟發展到一定階段所衍生出的相關負外部性問題。然而現行科層官僚制度對體制內干部激勵的束縛,無形中挫傷了他們對改革事業的積極性和主動性,使得懶政怠政和不作為亂作為現象依然不同程度存在。加之改革社會參與機制缺失所造成的體制內外隔閡,多重因素復合導致改革的整體合力難以有效鞏固。
    二是改革阻力凸顯,制度變遷成本增加。制度變遷的實質是社會利益格局調整導致的各個社會階層和團體中財富和權力的重新調配。浙江40年的改革在促進經濟社會發展的同時,也形成了一部分既得利益群體。改革進入攻堅期后,這些既得利益群體對改革的阻力則變得越來越大,制度變革的成本也相應增加。特別是現階段隨著政府自我改革力度的不斷加強,部門自身利益掣肘的現象愈發明顯,相當部分的改革僅僅停留在部門的日常工作改善優化上,有的甚至假借改革之名謀取自身利益,使改革扭曲變形。即使有些部門想推進改革,但受上位法制約和容錯機制缺失等因素影響,最后也常常是“心有余而力不足”,制度變遷的成本正變得越來越大。
    三是改革系統性缺乏,政策措施難以有效落地。受以往改革階段性、局部性和“點狀”特征的影響,對于一些涉及多部門的綜合性改革,由于其涉及面廣、配套性強、觸及多方面深層次利益關系的調整,大多都顯得步履維艱。而且這些改革涉及的問題往往出現在“塊塊”上,但規矩多數是由“條條”設立。因此,部門在這種特定條件的約束下,協同性嚴重不足,很難超脫地思考全局性的改革問題。而對于那些在各部門自身領域推行的改革措施,往往受部門間相互掣肘的緣故也常常難以有效落地。與此同時,筆者通過調研發現,雖然省級層面建立了全面深化改革領導小組,但在實踐中仍有一系列實際問題需要得以具體解決,而目前具體負責全省改革工作僅有省發改委一個處的幾個人,規格過低,人手不足,在協調各級部門利益時缺乏足夠的權威性,難以適應新階段全面推進改革的要求。
    四是改革效益不均衡,廣大群眾對改革獲得感仍顯不足。雖然經過40年的改革實踐,浙江在眾多領域取得了輝煌成就。但伴隨改革的不斷深入,各利益主體間的博弈變得異常激烈,不同領域的改革效益正呈現出非均衡性的特征。例如,黨風廉政建設方面的改革,社會效果突出,但干部中還不同程度地存在缺乏擔當、脫離群眾、本領恐慌等問題;經濟領域的改革,浙江通過實施創新驅動,“拆、治、歸”為核心的轉型升級,基本實現了經濟新舊動能的轉換,戰略新興產業、現代服務業和先進制造業也已成為浙江經濟發展新的戰略支撐,但從服務業內部結構看,目前以研發、金融 、物流等為重點的生產性服務業占比依舊偏低,以致制造業等傳統產業轉型陣痛仍在繼續。同時,由于科技創新的時滯性影響,浙江省勞動生產率與廣東、上海和江蘇仍存在一定差距。此外,我省城鄉間、行業間收入差距問題依然嚴峻,居民收入增長仍顯不足,經濟現代化調整過程中的弱勢群體問題日益突出;社會領域包括教育、衛生等方面改革的社會認同感依舊不高,優質公共服務供給仍然不足;生態領域的改革成效,人民群眾的切身感受與有關部門公布的數據仍存在一定程度的偏差。
    從上述分析可以看出,當前浙江改革的“時空”已發生改變,僅僅從之前制度變遷的路徑中尋求創新顯然是不夠的。改革既不可能一蹴而就,也不可能一勞永逸。只有為改革深入推進制定更有效的制度安排,才能確保浙江一直走在全國前列。浙江新一輪改革如何真正實現結構性突破,擺脫“路徑依賴”困境,實現政府改革、經濟增長與社會發展之間的良性互動,關鍵是要勇于打破制約社會經濟發展的制度性障礙,建立起保障發展方式轉變和創新驅動發展的體制機制,用全新的視角和理念,來審視浙江改革,轉變浙江改革,提升浙江改革。

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    改革是一個系統、復雜、多維的工程,同樣也是一個“牽一發而動全身”的有機整體。浙江“兩個高水平”發展目標的實現過程中勢必會帶來行政體制、財政稅收、土地制度、公共服務等方面的深刻變革,但這些領域存在的問題和矛盾并不是通過簡單的“漸進式”邊際改革就可以解決,而是要在正確協調處理好政府、市場、社會三者關系的基礎上,盡快從外生學習轉換到制度創新的內生軌道上來。
    (一)進一步調整改革偏好,從傳統“增長主義”向改革的全面現代化發展轉變40年的改革開放為浙江轉型與發展提供了歷史機遇,而新的國際發展形勢同樣賦予浙江重新審視自我的重要契機。近年來,浙江經濟運行穩步向好,但居民收入增長較慢,收入差距依然嚴峻的現實,暴露出浙江發展的質量短板。就經濟發展方式和產業結構變化的一般規律來看,當前浙江在市場經濟的快速發展過程中的確基本完成了從“一二三”到“三二一”的現代化轉變。但從發達國家的發展經驗看,服務經濟的發展無一例外是在其工業化完成之后開始的,而且其發展并沒有取代農業和工業,這些國家在農業生產和工業制造方面仍保持著世界領先地位。此外,從目前國內外發展現實來看,一方面,隨著全球經濟一體化進程的不斷加快,浙江資源和市場“兩頭在外”的發展特點,更易受外部環境變化的影響。另一方面,浙江在以往生態環境軟約束和消費品市場迅速擴張下所帶來財富創造的邊際效應正快速弱化。為此,在新的歷史時期,浙江要為培育新的比較優勢和競爭優勢,積極創造良好的制度環境,摒棄單純追求傳統“增長主義”的發展方式,從民生難、發展滯后等改革最薄弱的環節入手,加快補齊政策短板和制度服務供給的不足,形成以現代化農業、高端制造業和生產性服務業為核心競爭力,經濟、政治、社會、文化、生態環境全面協調與可持續發展的現代化發展格局。
    (二)加強各項改革的系統性、整體性和協同性,耦合政府職能和治理現代化的需要治理現代化包含經濟、社會結構的進步,人口素質、生活品質的提高和生活方式的改善。縱觀浙江的改革發展史,無論哪個階段,政府的作用都是至關重要的,現代化治理要求浙江更要以全局性的視角對改革所涉及的各方面、各層次、各要素進行整體考慮。首先,緊緊圍繞“放管服”統籌推進各領域改革,特別是通過“最多跑一次”改革形成的倒逼機制,建立健全部門間的協調運行機制,把各項改革串聯起來,把各地的探索試驗進行系統集成,提高改革合力的“共振性”。同時,為適應不斷發展變化的社會經濟環境,要把政府自身行政職能的改進和優化放到改革大局中加以把握、推進和落實。以機構改革為契機,精準梳理權職邊界,打通條塊,暢通信息,大幅度減少政府對資源的直接配置;提高政府自律機能,加快政府職能的社會化和市場化轉變;充分發揮技術進步和現代化管理理念在提高政府現代化治理能力中的重要作用,降低制度成本,實現制度生產力在傳統“路徑依賴”中的解放。通過以上政府與市場、政府與社會的相互調節和功能耦合,使政府在宏觀經濟調控、市場監管、社會治理和公共服務等方面真正發揮出制度創新供給的引導和激勵作用。
    (三)堅持“自上而下”與“自下而上”改革有機結合,勇于先行先試探索創新就目前改革形勢而言,在改革推進方式上,采取在國家頂層設計統籌部署下“自上而下”,同時在符合國家總體改革方向的前提下,根據浙江自身實際情況和發展要求,結合“自下而上”從基層發端尋求誘致性制度探索,是新時期浙江發揮自身特色推動全面深化改革的有效路徑選擇。一方面,從浙江改革發展的40年歷程來看,浙江的發展離不開國家大環境的支持。浙江要堅持“全國一盤棋”的總體原則,切實保障國家層面整體推進的綜合性改革得以有效落實,確保國家級改革試點在浙江土壤落地生根、開花結果,率先為全國作出示范和突破。對于部分在推進過程中存在較大困難的改革項目,省級相關部門要加強聯系指導和督查評估,避免出現以“文件落實文件”的改革“空轉”。另一方面,浙江作為改革的先行區,現階段經濟社會發展過程中面臨的問題相較于其他地區,顯然要更加復雜和多元。因此,具備強大改革基因的浙江,在中央頂層設計的框架內,要勇于在一些難啃的“硬骨頭”方面“自下而上”先行先試,健全改革容錯、激勵機制,大力激發基層改革的積極性,破除坐等改革、被動改革的困境。如在改革探索過程中涉及中央層面的法律法規和有關深層次的制度性問題,應及時向中央有關部門進行反饋,通過微觀小成本探索的方式,降低國家層面的宏觀制度成本,真正起到為浙江發展闖關、為全國改革探路的“先行官”作用。
    (四)擴大改革的社會參與度,充分發揮社會資本在改革中的非正式制度功能當前,不管從改革方案的設計制定,還是從改革的執行落實來看,作為改革的最大主體,政府都占據著絕對的主導地位,嚴重缺乏公眾特別是改革利益相關者的充分參與。然而,在現實的改革實踐中,一切改革活動都深深地植根于社會結構之中,改革各方的行為會受到大量社會和文化因素的影響。這種改革主體的單一性,一定程度上會導致改革供需結構的不對稱,加劇實施過程中的偏差,降低改革的公信力,使改革成效大打折扣。社會資本強調信任、社會規范以及社會紐帶的特性,可以通過拓寬互動合作范圍、增進信任和理解,達到減少改革交易成本,加強改革各群體間信息的傳遞和確認的目標。而擴大改革的社會參與度正是一種通過提高非正式制度彈性,實現增強改革向心力和凝聚力的有效路徑。因此,在現階段改革的推進過程中,不僅需要各級黨委、政府加強改革的領導和執行力,更需要擴大改革的社會參與度。一是要讓包括改革涉及的主要相關群體、關注改革和公共政策制定的社會組織及社會各界人士,以及大學和研究機構中的有關專家學者等更多群體參與改革方案的研究制定和完善;二是最大可能地提高改革工作的透明度,鼓勵社會各界對改革提出不同意見,并及時進行溝通反饋;三是為克服改革自我評價的不足,要積極引進第三方評估機構,尤其是專業性強的社會研究機構,對改革進行獨立、客觀、公正的評估,并對評估結果進行及時公布;四是對于觸及重大利益調整的改革,應通過舉行公開聽證、民主懇談等方式,接受社會的監督,真正體現“以人民為中心”的改革價值取向。

 

    本文選自總第68期《公共政策研究》,作者周佳松系浙江省社會科學院助理研究員。

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